Geçtiğimiz günlerde AB Liderler Zirvesi Türkiye ile olan ilişkileri de ele aldıkları bir gündem ile toplandı. Zirve’de Kasım 2023’te AB Yüksek Temsilcisi Joseph Borrell’in açıkladığı ortak raporda vurgulanan potansiyel iş birliği alanları ve açmazları tartışıldı. Sonuç bildirgesinde Türkiye’nin önemli bir stratejik ortak olduğu belirtilirken metinde ilişkilerin bütünüyle Kıbrıs açmazı üzerinden tanımlanması ise dikkat çekici bir detaydı. Türkiye’nin Kuzey Kıbrıs’ın egemen bir devlet olduğu yönündeki pozisyonundan vazgeçmesi gerekliliğini AB üyeliği ve ilişkilerin genel gidişatı için adeta bir ön koşul olarak görüyorlar. Ancak bildirgenin Türkiye ile ilgili kısmının sadece iki maddeden oluşması ve içeriğin de bundan ibaret olması da yine bir diğer dikkat çekici husustu. Özellikle Almanya’nın AB-Türkiye ilişkilerinin ivme kazanması yönünde siyasi baskısının bilindiği bir dönemde bildirgenin bu denli zayıf olması ise AB Liderler Zirvesi’ndeki tartışmalarda konsensüs oluşmadığını doğrudan gösterir nitelikte.
Bu yazıda Avrupa Birliği’nin strateji geliştirecek kabiliyetlerinin olup olmadığını en son gerçekleşen Brüksel Liderler Zirvesi’nin sonuç bildirgesinin Türkiye ile alakalı kısımları ele alınarak incelenecektir.
Brüksel Liderler Zirvesi ve Türkiye Gündemi
Kasım ayında AB Komisyonu Türkiye-AB ilişkilerine yeniden ivme kazandırmak için taraflar arasındaki açmazları ve potansiyel iş birliği alanlarını vurgulayan bir rapor hazırlamıştı. Raporu bizzat açıklayan AB Yüksek Temsilcisi Joseph Borrell ve genişlemeden sorumlu komiser Oliver Varhelyi basın toplantısı esnasında Türkiye’nin AB için değerini vurgulayan ve ilişkilerde yeniden toparlanmanın gerekliliğini ortaya koyan bir yaklaşım geliştirmişlerdi. Ancak 17 sayfalık raporun kendisi için aynı şeyi söylemek zor. AB kurumlarının Türkiye hakkında yayımladığı önceki raporlara kıyasla Borrell ve ekibi bölgesel jeopolitikte Türkiye’nin hayati rolünü en azından es geçmeyerek dış ve güvenlik politikası odaklı bir metin kaleme almışlardı. Rapor her ne kadar Türkiye iç politikası ve hukuk sistemi açısından alışılmış ikiyüzlü eleştirilere de yer verse de önceki raporlardan farklı olarak burada metnin omurgasını Türk iç siyasetini dizayn etmeyi amaçlayan bölümler oluşturmuyor. Hatırlanacağı üzere seçim arifesinde Türkiye’de muhalefet partilerinin ekseriyeti bu raporlarda karşımıza çıkan Selahattin Demirtaş ve Osman Kavala gibi terörle ilişkili profillerin tutuklu olmalarını vatandaşın terör konusundaki hassasiyetlerine rağmen sürekli eleştiriyorlardı. Benzer eleştiriler yine terörle ilişkili olduğu tespit edilmiş belediye başkanlarının yerine kayyum atanması uygulamasına karşı da yapılıyor ve bu argümanların yine kelimesi kelimesine AB raporlarının ifadeleri olduğu dikkat çekiyordu. Borrell ve ekibinin raporu ise gerçekliğin farkında bir dille Türkiye ile bu tondan bir ilişki geliştirmek yerine tarafların bölgesel çıkarlarını önceleyen dolayısıyla Türkiye karşıtı siyasi bagajı geri plana atmaya çalışan bir üslup benimsiyor. Bu hafta Brüksel’de gerçekleşen Liderler Zirvesi ise bahsi geçen raporun tartışılması gündemiyle toplanırken iki paragrafla Türkiye’den bahseden sonuç bildirgesinin tamamen dış politika odaklı olması yine Borrell’in bu tutumuyla paralellik içeriyor. Ancak, bildirgede Türkiye’nin stratejik önemi vurgulanırken, bütün üyelik süreci ve müzakerelerin Kıbrıs açmazına indirgenmesi burada AB ülkelerinin rapordaki vizyonu yansıtacak konsensüse ulaşamadıklarının bir göstergesi.
AB’nin Stratejik Karar Alma Kapasitesi
Avrupa Birliği’nin Türkiye’ye yönelik politikalarında genel bir yönelim görmek mümkün ancak bunun bir strateji doğrultusunda belirlendiğine dair şüpheler mevcut. AB karar mekanizmaları dış ve güvenlik politikalarında hükümetler arası oy birliği prensibiyle çalışır. Yani her bir üye ülkenin alınacak her kararı veto hakkı vardır dolayısıyla BMGK benzeri karar almanın ülkelerin kendi siyasi çıkarları doğrultusunda şekillendiği bir yapı mevcut. Ancak AB içinde hâlen güçler ayrılığının tam anlamıyla oturduğu bir kurumsal yapıdan bahsetmek mümkün değil. Yürütme konusunda AB üyesi devlet başkanlarının dominant pozisyonu devam etse de Komisyon da dış ve güvenlik politikaları haricinde bürokrasinin hükmettiği ve birçok politikada belirleyici rolü olan bir yapıdır. Son yıllarda özellikle bütçenin kontrolü ve dağıtımı konusunda daha özerk alanı olan AB alt komisyonlarında çalışan bürokratların üye ülkelerin tekil taleplerine karşı görece daha güçlü pozisyonları mevcut. Ancak bu noktada da AB alt komisyonlarının bürokratlarının her birinin aynı zamanda bir üye devletin vatandaşı olduğu düşünülürse bürokratlar açısından “principal-agent” açmazı söz konusu olduğu söylenir.
Principal-agent paradoksu, ekonomi ve yönetim teorilerinde yaygın olarak incelenen bir olgudur. Bu kavram, genelde bir birey veya grubun (bu durumda ‘temsilci’ denir), başka bir birey veya grup (‘aracı’) tarafından temsil edilmesiyle ilgilidir. Temsilcinin, aracının eylemlerini tam olarak izleyememesi veya denetleyememesi durumunda, aracının kendi menfaatlerine göre hareket etme ihtimali bu paradoksun çekirdeğini oluşturur. Bu, özellikle aracının temsilci adına önemli kararlar alması gerektiğinde, çıkar çatışmalarını beraberinde getirebilir.
Yani çalıştıkları kurumun çıkarlarını mı yoksa oraya gelmelerine sebep olan üye ülkenin pozisyonunu mu öncelik olarak alacakları konusunda bir bilinmez ortaya çıkmaktadır. Dış ve güvenlik politikalarında ise bu bürokratların süreçlere katkısı sadece danışmanlık düzeyinde olsa da diğer politika alanlarında kurumların üye ülkeler üzerindeki görece ağırlığı sebebiyle, dış politika karar süreçlerinde de bürokratların siyasi bir ağırlığı da olmaya başlıyor. Dolayısıyla hükümetler arası devam eden karar süreçlerinde AB kurumlarının özellikle gündem belirleme ve planlama süreçlerinde oynadıkları rol ölçülmesi zor olsa da görmezden de gelinemez. Hâl böyleyken en azından kâğıt üstünde AB’nin bir ülkeye yönelik politikasından bahsederken tutarlı bir strateji görmek için hem bütün üye ülkelerin hem de AB kurumlarının benzer hedefleri paylaşıyor olması gerekmektedir.
Neden Kıbrıs Sorunu Öne Çıkarılıyor?
AB’nin bu kompleks yapısı karar mekanizmalarının hantal çalışmasına sebep olmaktadır. Özellikle dış ve güvenlik politikaları hususunda meseleler genelde ya asgari müşterekte buluşmayla ya da sonuçsuz kalan bir dizi girişimle neticelenir. İyi ihtimal olan asgari müşterek ise ilgili dış politika meselesinde üye ülkeler ve dolaylı olarak bürokrasi için en ayrışan aktörün pozisyonu diğer aktörlerin taviziyle AB politikası hâlini alır. Örneğin, Türkiye ile ilgili gerek üyelik müzakerelerinde açılan/açılamayan fasıllarda gerek Berlin Plus mekanizması gibi stratejik öneme sahip konularda bütün bir AB’nin pozisyonu genelde Yunanistan’ın tutumuyla paralellik içerir. Her ne kadar AB karar süreçlerinde Almanya ve Fransa gibi güçlü ülkelerin siyasi ağırlığı birçok ülkenin hem liderlerine hem de bürokratlarına nüfuz etmeyi mümkün kılsa da Yunanistan gibi ulusal güvenliğini Türkiye üzerinden tanımlayan bir ülke, hayatta kalma güdülerini yönlendirmek konusunda her zaman başarılı olamıyor. Az önce bahsi geçen Berlin Plus mekanizması OGSP askeri operasyonlarında NATO asetlerini kullanmayı mümkün kılacak bir formülken, ABD’nin Türkiye’nin dışlanmaması gerektiği yönünde baskısı olmasaydı ne Almanya ne de İngiltere tek başlarına Yunanistan’ı bu formüle ikna edebiliyorlardı. Yine Türkiye’nin tam üyelik müzakerelerine başlaması ancak 2005’te somutlaştığında benzer bir denklemle karşı karşıyaydık. Annan Planı dahilinde Kıbrıs meselesinin çözümünde irade ortaya koyan Türkiye, Yunanistan’ın da çıkarlarıyla tam olarak çelişmeyen iki toplumlu Kıbrıs formülüne karşı pozisyon almadığında, Yunanistan da AB üyelik müzakerelerinin başlamasına muhalefet edememişti.
Aradan geçen zamanda yine görüldü ki müzakere fasıllarından altı tanesi Güney Kıbrıs Rum Yönetimi yani dolaylı olarak Yunanistan tarafından tek taraflı olarak bloke edildi. Bu fasılların içinde AB-Türkiye ilişkilerinde kritik önemi haiz “Dış, Güvenlik ve Savunma Politikası”, “Enerji” ve “İşçilerin Serbest Dolaşımı” gibi başlıklar mevcut. Bugün Türkiye’nin AB ile temel açmazlarına bakıldığında yine bu fasıllarla paralel olarak Doğu Akdeniz enerji kaynakları, Kıbrıs ve Ege Adaları gibi meseleler aslında Türkiye’nin doğrudan Yunanistan’la arasındaki anlaşmazlıklarının yansıması konumunda. Diğer bir deyişle Türkiye ve AB arasındaki ilişkilere yönelik üye ülkelerin ortaya koyabildiği asgari müşterek ancak Yunanistan’ın aykırı pozisyonu olabiliyor. Aksi takdirde küresel bir aktör olma iddiasını ortaya koyan AB’nin Türkiye ile alakalı herhangi bir konuda ortak bir pozisyon ortaya koyması konsensüs oluşamayacağı için mümkün olamıyor. Bu hafta Liderler Zirvesi’nin sonuç bildirgesinde bu denli zayıf bir metin görülmesinin sebebi de tam olarak bu sorundan kaynaklanıyor. Borrell ortaya hangi stratejik yaklaşımı koyarsa koysun günün sonunda hükümetler arası yaklaşım gereği Yunanistan’ın pozisyonu karşımıza AB politikası olarak çıkıyor.
Bu durum Türkiye-AB ilişkilerinin genel yöneliminin daima gerginlik üzere olmasına sebep oluyor. Türkiye’nin üyelik sürecinin tarihsel gelişimine bakıldığında ortaya çıkan fotoğraf aslında AB’nin üstenci bir yaklaşımla Türkiye’ye taleplerini ilettiği ve Türkiye’nin de yıl yıl birçok politika alanında gelen talepleri karşılamak için uğraştığı ve AB tarafını ikna etmeye çalıştığı sözde “hukuki” prosedürler karşımıza çıkıyor. Yani AB müktesebatına mutlak uyumu arayan üye ülkelerin temsilcilerinin sıfır tavizle yaklaştığı dolayısıyla da Türkiye hakkında istedikleri eleştiriyi yapabileceklerini düşündükleri asimetrik bir ilişki biçimi karşımıza çıkıyordu. Ancak zaman içinde süreç Türkiye’nin AB üyeleri ile masada eşit ve birçok jeopolitik meselede avantajlı bir aktör olarak oturabileceği yeni bir düzene evrildi. Bu noktada ise normal şartlarda AB’nin Yunan tezlerini müktesebat kılıfına uydurarak Türkiye’nin önüne çıkarıyor oluşu artık Türkiye’den de somut bir itirazla karşı karşıya kalıyor. Çünkü Türkiye için artık AB üyeliği bir yükselen ekonomisi ve sanayisine yönelik bir pazar arayışından fazlası değil.
Türkiye açısından yıllarca anlatısı kurulan AB’nin liberal demokratik normların ülkeye katabileceği artı bir değer yok. Yani Avrupa Birliği Türkiye için artık stratejik bir ortak veya kurtuluş anlamına gelmiyor. Diğer bir deyişle çıkarlar uyuştuğu oranda iş yapılabilecek bir örgütten fazlası değil. Bu sebeple AB tarafı için üyelik müzakereleri Türkiye’ye karşı kullanılabilecek bir tehdit yahut pazarlıkta koz olma işlevini artık kaybetti. Strateji geliştirme konusunda ortak bir tutum bile sergilemekten uzak AB yahut tekil olarak bölgesel krizlere yönelik edilgen pozisyon almaktan öteye gidemeyen üye ülkeler Türkiye’nin artan nüfuzu ve gücüne karşı hâlen somut politika güncellemesi ortaya koyamıyorlar. Kasım ayında Borrell ve ekibinin kaleminden çıkan Türkiye raporu da aslında bu değişimi vurguluyor. Yani AB bürokrasisi değişime karşı refleks gösterirken, AB’nin hükümetler arası hantal karar verme mekanizması buna gerekli karşılığı üretecek konsensüsü sağlayamıyor. Dolayısıyla Yunan tezleri en aykırı pozisyon olarak AB’nin Türkiye politikası hâline dönüyor.
Sonuç olarak bu bildirge, AB’nin Türkiye’ye karşı stratejik bir akılla yazdığı ve alt metinlerde farklı anlamları barındıran derinlikte bir stratejinin yansıması değil, aksine AB’nin içine düştüğü garabeti yansıtan ve en güvenli alan olarak ABD’nin koruması altındaki Yunanistan’ın tezlerini öne sürerek sadece süreci esneten bir anlamı bulunuyor. Dolayısıyla bu bildirge, AB’nin stratejik körlüğü olarak değil aksine strateji üretemeyen AB’nin çaresizliğinin belgesi olarak ele alınmalıdır.
[Muhammed Çağrı Bilir, Türkiye Araştırmaları Vakfı Araştırmacısıdır.]
